让生态文明之花盛开在苗乡大地 

                      ——关于湖南南山国家公园建设与城步苗乡脱贫攻坚的思考 

十八届三中全会提出“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《建立国家公园体制总体方案》。根据方案，到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。 2016年国务院将城步定为全国首批十个国家公园体制试点地区之一，依托的是城步苗族自治县丰富的自然资源和优美的生态环境。作为邵阳市唯一的深度贫困县，城步紧紧抓住这一历史机遇，先试先行，积极作为，力争到2020年湖南南山国家公园体制试点成功，全县脱下贫困帽，走上富裕路，绿水青山，和谐美丽。

 一、湖南南山国家公园建设情况 湖南南山国家公园面积约811.17平方公里。调查显示，南山国家公园全民所有自然资源233.1平方公里（森林资源156.33平方公里，草原资源55.08平方公里，水流资源8.11平方公里，荒地资源2.83平方公里，滩涂资源0.75平方公里）；集体所有自然资源465.44平方公里（森林资源449.61平方公里，草原资源12.33平方公里，水流资源1.16平方公里，荒地资源1.85平方公里，滩涂资源0.49平方公里）。包括白毛坪乡、儒林镇、丹口镇、汀坪乡、五团镇、金紫山林场、南洞林场、云马林场、南山牧场、白云湖水库等在内的6个乡镇、35个行政村、3个国有林场、1个国有牧场和1个国有水库。划定为“牧场片区”、“十万古田片区”、“两江峡谷片区”、“明竹老山片区”四个片区。 

 2015年开始申报准备湖南南山国家公园试点工作，2017年3月22日成立湖南南山国家公园筹备委员会，创造性地采取省、市、县三级联合集中办公，设置了综合协调组、规划编制组、自然资源确权登记组等十个工作组，县委、县政府主要负责人担任筹委会副主任，每个工作组均安排一名县级领导担任小组组长，从各部门抽调工作人员近100名，和省市一道全面开展筹备工作，县财政专门安排100万元筹备工作经费。坚持工作导向，强化目标管理，明确重点工作，突出多规合一、生态补偿等9大体制机制创新任务，并结合实际，按照既定工作路径和时间节点，分门别类，将目标任务以格式化、清单化形式，全面分解细化到各责任单位、责任人，采取倒计时方式，定期督查，精心调度，有效推动了各项工作的落实。2017年6月，省编委会下发《关于湖南南山国家公园体制试点机构设置方案的批复》，批准设立湖南南山国家公园管理局。2017年10月13日，省政府正式批准授牌，标志着保护地资源整合全面实现，保护地重叠，行政分割、管理破碎化现象得到基本解决，多头交叉管理向统一高效管理转变目标基本实现，试点工作取得重大突破： 

（一）逐步理顺管理体制。一是科学实施功能区划管理。整合湖南南山风景名胜区管理处等四个国家级保护地资源及机构职责，并根据资源分布状况和保护程度需求，将试点区划分为严格保护区、生态保育区、生态体验区和传统利用区四类功能区，优化了空间布局，提升了自然资源和生态严格保护、整体保护和系统保护效益，“一个保护地一块牌子、一个管理机构、一套人马”统一管理模式进一步完善。二是积极探索行政授权管理机制。协调各级各职能部门，整合相关行政管理职能，编制了《湖南南山国家公园行政管理权力清单（试行）》。三是完善与地方政府协同管理机制。会同城步县政府联合颁布了《关于切实加强生态环境保护的通告》《湖南南山国家公园行政授权过渡期联合执法整治方案》，生态安全得到有效保障。 

（二）推进法制规划体系建设。一是加快推进国家公园立法。编制完成了《湖南南山国家公园条例》草案，目前，该条例已列入省人大2018年立法计划，条例草案已上报省领导小组办公室，立法工作正有序推进。二是加快规划体系建设。积极整合地方政府经济社会发展和原四个保护地原有规划，推进多规合一，编制了2018—2025中长期总体规划。目前，总体规划经反复论证，并多次征求省、市相关部门和国内知名专家意见，现已提交省规委会研究审批。同时，同步启动并起草了土地利用、奶业发展等专项规划编制，规划体系建设不断推进。 

（三）强化生态安全监测管控。一是强化多维立体监管。加强区域协同合作，与广西龙胜、资源等邻界地区达成了战略框架合作意向，共建共管共治格局基本形成。加强信息化管理，在试点区部分区域列装了遥感移动在线视频监测系统。同时，强化地面配合，加强了重点路段、山间林地日常流动巡查巡护，实现了空地同步管护。二是强化空间用途管制。积极实施差异化管理，划定了生态红线范围。加强生态移民搬迁，制定了工作方案，现正有序推进。三是强化生态环境整治。紧急叫停了南山三期和十万古田两个在建风电项目，停止批建试点区内所有水电开发。加强了三一城步十里平坦风电整治，目前已责令全线停工整改，复绿等生态恢复正在进行。积极实施封禁管理，颁布了《关于对十万古田保护区实行禁牧的通告》，并对金童山、十万古田、十里平坦等核心保护区实施全面封禁管理，封禁期限2年，封禁面积约35万亩233平方公里，占试点区规划总面积34.9%,占试点区严格保护区面积 78.8%。加强了建设管控，会同城步县政府成立控违拆违工作领导小组，重点对长安营镇等地违章建筑实施全面整治，共拆除违建5处，主动管控成效明显。四是强化基础设施建设。重点实施了2017年生态保护基础设施及高山森林沼泽湿地生态系统和水域生态系统保护工程与边南公路生态修复项目，总投资1亿元。项目现已完成边南公路生态修复10万平方米边坡挂网和5万平方米坡面喷播；5个环保厕所主体工程基本完成；生物监测保护站、垃圾转运站已完成基础土建；5个观景台已完成其中2个主体工程；标识标牌已完成安装200个，试点基础设施得到一定改善。编制了《湖南南山国家公园建设项目库（2018-2025）》，申报落实了2018年重点项目，总投资2.85亿元，其中，中央财政0.5亿元、省财政1亿元、省直单位统筹1.35亿元、市财政0.1亿元，主要包括十万古田保护区生态能力建设、两江峡谷保护区生态能力建设、生态补偿、自然生态科研保护及教育宣传、南山草山修复等项目。目前，各项目已相继启动，相关建设正按计划推进。 

（四）创新自然资源经管机制。一是推进自然资源统一确权登记创新。创新调查评价标准体系，编制了《湖南南山国家公园自然资源统一确权登记技术指南》，建立了自然资源基础数据库和统计分析平台，全面摸清了自然资源种类、数量和权属性质，绘制了“全民所有和集体所有自然资源分布图”等图纸，有效划清了全民和集体所有之间边界，基本实现了归属清晰、权责明确目标。目前，该工作已进入最后登记阶段，在全国十个试点区中，进展最快。二是推进生态补偿机制创新。2018年2月，省政府第三次常务会议审议通过了《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》。结合实际，重点推进集体林权流转，制定了《湖南南山国家公园集体林地和林木使用权流转及生态补偿实施方案》，大力实施“扩面”“提标”工程，计划将试点区内所有国有林地、集体林地整体纳入生态公益林或天保工程林范围，在不改变集体林地和林木所有权及用途的前提下，合理分割所有权和使用权，实行国有林和集体林由公园统一管理，同时，参照长沙绿心区标准，拟提高国有生态公益林补偿标准，将有2万余人受益增收。目前，已在试点区内白毛坪乡坳岭村等地开展试点，并已进入登记核实等实质性阶段。三是推进开发强度边界划分及管理机制创新。加强产业引导，制订了《湖南南山国家公园产业指导目录》《湖南南山国家公园产业退出实施意见》等政策，明确了禁止、限制、退出、鼓励型产业类别，待领导小组审核后即发布实施。今年已明确将两江峡谷沿线3个小水电、玉女溪和十万古田旅游项目、兰蓉乡水坪硅矿等12个矿业确定为首批退出任务，目前已经进入协谈评估等实质阶段。加强特许经营管理，将游憩服务、牧业等领域纳入特许经营范围，建立了以管理局主导、第三方监督的特许经营管理制度，制定了《湖南南山国家公园特许经营办法》《湖南南山国家公园游憩管理和服务标准》《湖南南山国家公园草地保护和奶业发展专项规划》等系列政策和制度，有效平衡了保护与发展关系。四是推进公益林管护机制创新。积极推行生态管护公益岗位制度，合理设置生态管护公益岗位，实施购买服务机制。目前，已吸纳100余名当地群众进入生态公益岗位，实现了资源保护与居民增收双赢。同时，积极实施公益林护林员、森林防火巡山员和林业有害生物测报员“三员合一”，有效提升了生态管护效率。 

（五）苗族文化与旅游有了快速的发展。近年来，立足资源优势，大力加强旅游景区设施建设，着力推进旅游宣传促销，致力打造“生态城步、魅力苗乡”旅游品牌，现在已初步形成南山与两江峡谷、白云湖与白云洞、县城沿河风光带、十万古田、沙角洞银杉自然保护区、桃林千年苗寨与大寨侗族民俗文化村等六大主体功能区，全县旅游产业已步入发展快车道，是《湖南省旅游业“十一五”规划》重点培育的旅游县之一，2010年，城步县被评定为“全国最佳生态旅游县”和“中国区域休闲旅游目的地城市”。多彩的民族文化与湘西南灵山秀水的相互交融，使得城步这个拥有着苗、汉、侗、瑶等13个民族26万人口的美丽苗乡，汇聚了极为绚丽多姿的民族文化。《城步油茶》、《贺郎歌》、《吊龙》等已列入国家级、省级非物质文化遗产保护名录，《城步吊龙》于2010年7月代表湖南元素参加了上海世博会展演，引来好评如潮;宋代抗金名将杨再兴、元代苗军元帅杨完者、明代开国元勋蓝玉、官封为候的武将杨洪父子等风流俊杰都曾在这里留下成长的足迹。2008年11月，城步县被湖南省文艺家协会授予“南方杨家将文化艺术之乡”称号。“一路山歌上南山”为主题的湖南南山六月六山歌节成为湖南最具品牌价值的四大省级节庆活动之一。2017年7月14日“2017?湖南（南山）六月六山歌节暨湘桂原生态风情节”新闻发布会在长沙举行，从此城步山歌从楚边苗乡唱到省城长沙和全国大地，从山尖田头传唱到网络媒体。吸引了上万名原生态歌手积极参赛，在全国掀起一股原生态山歌风暴。入境游客连年快速增长，2017年接待国内外游客150万人次，实现旅游综合收入10亿元。借力山歌节，城步正积极打造文化旅游融合发展的特色旅游区，吸引广大游客来城步情真意切唱山歌、返璞归真乐山水，推进生态文化、民俗文化、历史文化和红色文化的有机结合，努力将城步建设成为“湖南生态文化旅游强县”。 

二、建设湖南南山国家公园是城步脱贫攻坚实现全面小康的历史选择 城步苗族自治县是湖南省唯一的苗族自治县，系全国五个苗族自治县之一。这里自然资源丰富，生态环境优美，但由于自然地理等因素，基础条件差，经济底子薄，贫困程度深，属革命老区和集中连片特困地区之一，是邵阳市唯一的深度贫困县，全县有127个贫困村，6.078万人(16313户)贫困人口，扶贫工作十分艰巨，尽快脱贫致富，实现全面小康一直是城步人民梦寐以求的期待。建设南山国家公园是城步脱贫攻坚实现全面小康的历史选择。 

（一）是珍惜家园传承传统的需要。 城步苗族自治县是湖南省唯一的苗族自治县。地处雪峰山脉与南岭之首越城岭山脉交汇之处，沅江支流巫水上游，地势南高北低，属亚热带季风气候。是湖南省重点林区县之一，境内林地总面积21.5万公顷，森林覆盖率为83%。草山面积9.1万公顷，占土地面积的35%，其中集中连片草山6.3万公顷，可载畜8.7万头。巫水（又名雄溪）为境内最大河流。水资源年径流量40.75亿立方米，水能蕴藏量为29.9万千瓦，是全国首批实现电气化的县。境内探明矿藏有32种，其中锌镉、硫铁矿、辉绿岩、滑石、碎白云母为大型矿床。城步生态环境良好，旅游资源丰富，拥有“南山国家级风景名胜区”、“白云湖(十万古田)国家湿地公园”、“两江峡谷国家森林公园”和“金童山国家自然保护区”等国字号名片。 城步古为楚越相交之地，有“苗疆要区”之称。早在4000年前，就有剽悍、智慧的苗、侗先民在此繁衍生息，古朴神秘的巫傩文化和苗风苗俗一脉相承。中国湖南(南山)“六月六山歌节”已成为湖南省四大节庆品牌之一，享誉海内外；“城步吊龙”被列入国家非物质文化遗产名录，代表湖南元素参加上海世博会的展演；“油茶习俗”被列入湖南省非物质文化遗产名录，“油茶舞”曾进京演出；人神共舞的“傩戏”独具魅力；还有肃穆典雅的蓝玉故里、供奉着50多位杨家将官神位的杨氏官厅、保存完整的110余座明清古建筑的清溪古民居、两百余年前建的“宝庆二府”长安古城。 

（二）是顺应时代发展的需要。 党的十八大报告指出，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。 习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。 十九大报告不仅提出了解决生态文明问题的总体指导思想，而且还提出了切实可行的具体措施。就总体指导思想而言，报告明确提出了“要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。这事实上就把生态文明建设明确地列入了我们党“不忘初心、牢记使命”的宏伟蓝图中，体现出了更宏大、更宽广的执政情怀和治理视野。重要的还在于，报告提出了详尽的生态文明建设举措，如加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向；提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度；完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作；改革生态环境监管体制等。 

（三）是武陵山片区区域发展与脱贫攻坚的需要 2012年，城步县按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，提出了“生态立县、项目兴县、产业富县”的发展战略。同年3月，完成了《城步苗族自治县武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》，规划投资项目分为基础设施、产业发展、民生改善、公共服务、能力建设和生态环境6大类，项目共计195个，总投资9057227万元。与此同时，我县积极争取纳入国家重点生态功能区和西部地区生态辨明文明示范工程县，力争省财政厅在分配生态功能区转移支付资金时给予重点支持。这样可以有力地改善基础设施滞后的问题，破解民生改善“不快”的问题，促进产业发展，繁荣苗族地区文化，确保到2020年在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，高效务实地打赢脱贫攻坚战。 

（四）是实施乡村振兴战略的需要 习近平总书记所作的党的十九大报告高度重视“三农”工作，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出坚持农业农村化先发展，实施乡村振兴战略。当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。实施乡村振兴战略的总要求，是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。生态宜居，就是要加强农村资源环境保护，大力改善水电路气房讯等基础设施，统筹山水林田湖草保护建设，保护好绿水青山和清新清净的田园风光。湖南南山国家公园约占了城步县域的五分之二，都是农村地区，广西和湖南交界之地，因此，建设好湖南南山国家公园更能推进乡村振兴。 

（五）是落实自然资源管理的需要 十九大报告要求设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使所有国土空间全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有监管城乡各类污染排放和行政执法职责 。构建国土空间保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。城步是湖南省的自然资源确权登记工作和自然生态空间管制试点县，依托南山国家公园自然资源确权登记工作的成果，以南山国家公园建设为契机，对照《自然生态空间用途管制办法（试行）》，从区域和地块两个不同层面入手，全面推进该项工作，在全省当好“排头兵”角色。

三、工作中存在的问题 

一是思想观念落后，工作没有协调统一。无论是脱贫攻坚还是国家公园建设都是新时代的重要工作，为民谋幸福的工作，有共同的目标，应该将两项工作有机结合，协调推进，但是部份干部群众特别是一些领导干部没有适应新常态，不按新要求考虑工作，出现新问题没有新思路、新办法，顾此失彼，造成被动。 

二是保护与发展矛盾较为突出。主要是湖南南山国家公园内的贫困村多，贫困户多，基础设施差。居民生产生活和地方财政对本地自然资源依赖程度较高，但国家公园生态保护的硬性要求高，两者之间矛盾突出。 同时，因邻界地区经济开发影响，生态安全隐患较大，跨区域合作亟需提升。

 三是认识与教育有待进一步加强。部份干部群众没有全面熟悉我国生态文明建设的取得的重大成就，更不了解生态文明建设的重要地位、重要目标、本质特征和战略任务。生态文明建设不但要做好其本身的生态建设、环境保护、资源节约等，又要在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设过程中融入生态文明理念、观点、方法。生态文明建设其实就是把可持续发展提升到绿色发展高度，为后人"乘凉"而"种树"，就是不给后人留下遗憾而是留下更多的生态资产。 

四是体制机制有待进一步理顺。按照省、市编办批复意见，试点区内南山范围内所属自然资源资产保护管理运营由国土资源局承担，但由于南山牧场继续保留，未整合纳入国家公园管理，工作中存在一定矛盾；金紫山、云马、南洞三大国有林场共有25万亩林地纳入国家公园范围，但三大林场也未纳入国家公园管理，在管理上存在一定障碍。 

四、推进湖南南山国家公园建设和城步脱贫攻坚的建议 

一是规划先行，多规合一。湖南南山国家公园建设和城步脱贫攻坚的两个工作方案要互为补充，有机统一。南山国家公园规划要与土地利用总体规划、乡村建设规划等专项规划协调一致，建立完整的规划体系。 

二是着力抓好法制体系建设。加快《湖南南山国家公园条例》立法进程，确保条例如期审议实施。同步启动相关配套实施细则制订工作，加快法制体系建设。同时，加大行政执法力度，依法依规规范管理，促进乡村建设与管理。 

三是着力抓好智慧公园建设。以数字城步地理信息框架建设为龙头，充分利用云计算、大数据等科技手段，完善监测体系，切实增强资源管理信息化、科技化水平，全力提升试点现代管理体系和管理能力。 

四是着力抓好基础项目建设。湖南南山国家公园重点项目建设要与城步脱贫攻坚项目一同实施，一同考核，严格目标管理，加速推进，确保项目早开工、快建设、早见效。 

五是着力抓好生态建设示范工程。切实做好生态示范（旅游特色）小镇建设和生态（易地扶贫）搬迁工作，用浓郁的本土文化编织一个框架，按照城乡建设总体规划和相关要求，启动试点“一县一品”工作，实现山美、水美、人更美。 

六是着力抓好管理机制创新。重点巩固完善生态补偿、特许经营、执法监督和公众参与等机制创新，形成实质性创新成果。生态补偿方面，严格落实省政府审议通过的生态补偿实施意见要求，制定好具体的实施意见，一事一策，全面推进。特许经营方面，重点落实好科研、游憩、奶业等特许经营政策。执法监督方面，继续加强与当地政府协同合作和联合执法，强化重点案件交办协调指挥机制，加强挂牌督办力度，定期通报重点案件督办落实情况，确保执法务实有效。公众参与方面，积极整章建制，丰富载体平台，积极引导企业、社会组织等参与试点建设、管理等各个领域和环节，形成试点社会合力。 

七是着力抓好干部队伍建设。加大干部职工的管理力度，坚持目标管理，严格绩效考核，强化思想作风，严肃工作纪律，突出领导表率作用。同时，抓好干部思想业务学习和对外交流合作，提升个人综合素养和工作水平。 

潘强 苗族 湖南城步苗族自治县国土资源局副局长 城步苗学会会员 鲁迅文学院自然资源系统作家班学员 有作品散见媒体